W „Gazecie Prawnej” z dnia 7 września br. ukazał się artykuł Ewy Usowicz „Sąd zastąpi UOKiK”, krytyczny w stosunku do zmian wprowadzonych w projekcie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów dotyczących rezygnacji z prowadzenia przez UOKiK postępowań na wniosek. Nie można zgodzić się z tezami zaprezentowanymi w ww. artykule (zarzuty dotyczą przede wszystkim postępowań w sprawach praktyk ograniczających konkurencję).

Zmiany proponowane w projekcie wynikają z wieloletnich doświadczeń Urzędu, ale i z samej istoty prawa antymonopolowego. Służy ono ochronie interesu publicznego, jakim jest konkurencja na rynku, nie zaś ochronie interesów poszczególnych podmiotów gospodarczych. Tymczasem obecnie postępowania przed Prezesem UOKiK często są traktowane przez przedsiębiorców jako droga załatwienia swoich partykularnych spraw. Sprzyja temu instytucja postępowań na wniosek. Urząd jest zobowiązany do wszczęcia postępowania, może odmówić jedynie wówczas, jeżeli brak naruszenia przepisów ustawy jest ewidentny (ewentualnie ze względów formalnych). Dodatkowo UOKiK jest związany zakresem wniosku. W efekcie znaczna liczba spraw wszczynanych przez Urząd ma marginalne znaczenie dla konkurencji, a brak jest środków (w tym kadrowych) na prowadzenie postępowań w sprawach najpoważniejszych naruszeń, mających najistotniejsze znaczenie (w tym karteli).

Rezygnacja z prowadzenia postępowań na wniosek umożliwi Urzędowi dokonywanie selekcji informacji o ewentualnych naruszeniach ustawy i wszczynanie postępowań w tych sprawach, w których ograniczenie konkurencji ma charakter najpoważniejszy i powoduje największe zagrożenia. Oczywiście w sytuacji idealnej UOKiK powinien reagować we wszystkich przypadkach, gdy takie niebezpieczeństwo jest podejrzewane (zarówno sygnalizowanych przez przedsiębiorców, jak i innych, w których Urząd sam zauważa ewentualne naruszenia). Nie jest to jednak możliwe ze względu na pracochłonność i kosztowność postępowań. W związku z tym konieczne jest skupienie się na przypadkach najpoważniejszych.

Nie zawsze jest przy tym tak, że najgroźniejsze praktyki antykonkurencyjne są stosowane przez największe podmioty. Na niektórych rynkach (np. lokalnych) działania przedsiębiorcy o stosunkowo niewielkim potencjale ekonomicznym mogą w istotny sposób ograniczyć (a nawet wyeliminować) konkurencję. W takich przypadkach celowe jest zajęcie się sprawą przez UOKiK. Nie należy przy tym zapominać, że sama struktura Urzędu i podział zadań w jej ramach (Centrala zajmująca się największymi sprawami i Delegatury, których kompetencje wynikają z podziału terytorialnego kraju) sprzyjają zajmowaniu się przez UOKiK sprawami o charakterze lokalnym.

Niesłuszny jest zarzut, że nowa ustawa utrudni bądź wręcz pozbawi przedsiębiorców możliwości skutecznego dochodzenia swoich praw w sytuacji, kiedy konkurent stosuje wobec nich praktyki sprzeczne z regulacjami antymonopolowymi. Jak wyżej wspomniano, ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów ma za zadanie chronienie interesu publicznego. W postępowaniu antymonopolowym zawsze orzeka się ewentualne naruszenie konkurencji jako takiej i nakłada na przedsiębiorcę karę pieniężną za stosowanie zakazanej praktyki. Urząd w decyzji nie odnosi się natomiast do szkody, jaką wyrządziła praktyka konkretnemu podmiotowi (wnioskodawcy, będącego obecnie stroną postępowania). Jedyną drogą otrzymania ewentualnego odszkodowania i dochodzenia swoich praw jest dla takiego podmiotu, również w obecnym stanie prawnym, droga cywilna.

Likwidacja instytucji wniosków stwarza więc czystą i logiczną sytuację - przed organem administracji dochodzi się naruszeń interesu publicznego, przed sądami cywilnymi - naruszeń interesów jednostkowych. Należy również zauważyć, że obecnie przedsiębiorcy w nikłym tylko stopniu korzystają z drogi cywilnoprawnej w sytuacji naruszenia ich praw w wyniku stosowania antykonkurencyjnych praktyk. Wprowadzenie zmian w ustawie powinno zmienić ten stan i przywrócić sądom cywilnym właściwą rolę. Podobne tendencje, tj. dążenie do skupienia się przez organy antymonopolowe na najistotniejszych naruszeniach konkurencji i zwiększenie roli sądów cywilnych w zakresie dochodzenia przez przedsiębiorców roszczeń dotyczących naruszenia prawa konkurencji, obserwuje się również w działaniach Komisji Europejskiej (znalazły one wyraz w Zielonej Księdze o roszczeniach odszkodowawczych za stosowanie praktyk ograniczających konkurencję).

Trudno nie przyznać przy tym racji twierdzeniu, że droga dochodzenia praw przed sądami cywilnymi jest czaso- i kosztochłonna. Niewydolność wymiaru sprawiedliwości nie może jednak decydować o obarczaniu UOKiK prowadzeniem spraw de facto prywatnych. Poza tym - liczba wiążących wniosków składanych do Urzędu przez przedsiębiorców (często dotyczących naruszeń konkurencji o stosunkowo niewielkim znaczeniu) powoduje nadmierne wydłużanie się postępowań przez Prezesem UOKiK i postępowań prowadzonych przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK). Ogranicza to możliwość szybkiej (a więc bardziej skutecznej) interwencji Urzędu w przypadku naruszenia przepisów antymonopolowych.

Niesłuszny jest więc zarzut, że likwidacja wniosków ograniczy prawa przedsiębiorców. Ich występowanie jako strony w postępowaniach mających na celu ochronę interesu publicznego (a nie ich prywatnego interesu) jest swoistym kuriozum. Zastąpienie wniosków zawiadomieniami, niewiążącymi dla UOKiK, nie spowoduje też nadmiernej swobody Urzędu i pozostawienia go poza jakąkolwiek kontrolą. Decyzje stwierdzające praktyki nadal będą mogły być zaskarżane do SOKiK-u, natomiast brak wszczęcia postępowania na podstawie informacji zawartych w zawiadomieniu może zostać poddany normalnej procedurze kontroli poprzez złożenie skargi na działanie organu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (Prezes UOKiK przekazuje zawiadamiającemu każdorazowo informację na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem). W związku z tym każde zawiadomienie będzie musiało zostać wnikliwie przeanalizowane przez Urząd pod kątem ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że w przypadku, kiedy postępowanie zostanie wszczęte, brak statusu strony nadmiernie ograniczy prawa przedsiębiorcy pokrzywdzonego stosowaniem praktyki. Postępowanie, jak wyżej wyjaśniono, nie toczy się w jego sprawie, niewłaściwe więc byłoby (jak to się dzieje obecnie) przyznawanie mu w nim szczególnych uprawnień.

Nie przeszkadza to jednak wypowiadaniu się przedsiębiorcy w związku z toczącą się sprawą i przedstawianiu dowodów - może on to robić z własnej inicjatywy (na podstawie art. 51 ust. 3 projektu ustawy) lub na żądanie UOKiK (zgodnie z art. 51 ust. 1 projektu przedsiębiorcy są obowiązani do przekazywania wszelkich koniecznych informacji i dokumentów na żądanie Prezesa Urzędu; za ich niedostarczenie grozi kara pieniężna). Urząd dysponuje więc w świetle projektu ustawy, a wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w artykule, instrumentami wystarczającymi do gruntownego zbadania sprawy.

Krytycznie należy się też odnieść do twierdzenia, jakoby wystarczającym i bardziej skutecznym rozwiązaniem, dającym Urzędowi możliwość zajęcia się najpoważniejszymi sprawami, było wprowadzenie wyższych opłat od wniosków o wszczęcie postępowania. Aby wpłynąć na zmniejszenie ilości wniosków, musiałyby być one bardzo wysokie. W efekcie jednak przywilej żądania przez UOKiK wszczęcia postępowania mieliby jedynie przedsiębiorcy najbogatsi; mniejsi, wobec których bardzo często stosowane są antykonkurencyjne praktyki, byliby faktycznie pozbawieni możliwości występowania z wnioskiem do Prezesa Urzędu. Takie rozwiązanie prowadziłoby więc do niezgodnej z Konstytucją dyskryminacji mniejszych przedsiębiorców.


Iwona Winiarska
Główny Specjalista ds. legislacji
Departament prawny i orzecznictwa europejskiego
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów